深刻理解把握监督执纪工作规则的内涵

发布日期：2017-02-09 07:55:20     来源：中国纪检监察报党的十八届六中全会对全面从严治党进行再动员、再部署。中央纪委贯彻六中全会精神，把自己摆进去，强化自我约束，制定《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》，在中央纪委七次全会审议通过。为准确理解和把握规则的内涵，特约请参与起草《规则》的有关人员梳理了23个关键词，对《规则》内容进行阐释。

制定监督执纪工作规则，把纪委的权力关进制度笼子

关键词：监督执纪工作规则（试行）

纪委是党内监督专责机关，履行监督执纪问责职责。监督、执纪紧密联系，监督是基本职责，执纪是监督的重要方式。规则重点规范立案审查、审理等工作，同时对“四种形态”、线索处置、谈话函询等作出规定，这本身就是监督，所以名称确定为监督执纪工作规则。根据《中国共产党党内法规制定条例》，规则是对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定。这部党内法规是纪检机关履行职责的具体规定，属于“规则”范畴，同样要提交中央审议，体现刚性约束。在名称中增加“试行”二字，是考虑到监督执纪实践不断发展，各级纪检机关情况千差万别，有很多问题是起草规则时难以预见的。本着实事求是、求真务实态度，规则先试行一段时间，再根据实践修改完善。

关键词：把监督执纪权力关进制度笼子

以习近平同志为核心的党中央高度重视纪检干部队伍建设，要求监督别人的人首先要监管好自己，把纪委的权力关进制度笼子。十八大以来，中央纪委机关谈话函询218人、组织调整21人、立案查处17人，全国纪检监察系统共谈话函询5800人次、组织处理2500人、处分7900人，显示了中央纪委不回避问题、清理门户的坚定决心。纪委是管党治党的重要力量，全面从严治党联系着我们的中心工作，只有从严管好自己，才有底气和自信履行好职责。监督既要靠组织和敢于担当的人，也要靠制度。制定规则根本目的是构建自我监督制度体系，用具体行动向全党全社会昭示，执纪者有着更为严格的纪律要求，监督者时刻都在接受监督，体现了从我做起、依规执纪的高标准和严要求，回答了党内和社会关注的“谁来监督纪委”问题。

关键词：信任不能代替监督

党章赋予纪委权威地位和重要职责，这既是信任，也是考验。信任和监督、自律和他律辩证统一，没有监督的信任等于放任。前段时间热播的电视专题片《打铁还需自身硬》中，魏健、曹立新、袁卫华等纪检干部面对“围猎”防线失守、执纪违纪，利用手中的监督执纪权寻租。一个个具体、鲜活的案例印证了纪检系统绝非净土，纪检干部并没有天然的免疫力，进了纪委也不是进了“保险箱”。纪检干部在作风和纪律上偏出一寸，纪检事业就会离中央的要求偏出一丈。己不正，焉能正人。规则提出纪委应当强化自我监督，自觉接受党内监督、社会监督、群众监督，就是要形成发现问题、纠正偏差的有效机制，确保党和人民赋予的权力不被滥用。

关键词：监督执纪工作以上级纪委领导为主

推动党的纪律检查体制改革，实行监督执纪工作以上级纪委领导为主，是全面从严治党的必然要求。1982年修改的党章规定，纪委受同级党委和上级纪委双重领导，但由于缺乏具体措施和程序保障，实践中难以落到实处。针对这些问题，十八届三中全会决定第36条把加强反腐败体制机制创新和制度保障单独列段，强化上级纪委对下级纪委的领导，查办腐败案件以上级纪委领导为主。规则贯彻第36条精神，要求监督执纪工作以上级纪委领导为主，有利于保证纪委监督的权威性。

关键词：执纪监督、执纪审查、案件审理相互协调、相互制约

权力越大，风险就越大，就越要加强监督制约。过去，纪检监察室既有对领导干部的日常监督权，还有发现问题线索后的立案审查权、立案后的调查取证权，集多种权力于一身。规则强调组织和制度创新，对案件监督管理部门、执纪监督部门、执纪审查部门、案件审理部门职能作出明确规定，形成机构内部职能、职责的制衡。市地级以上纪委可以探索执纪监督和执纪审查部门分设，形成类似于银行的“前台”和“后台”，相互分离、相互制约。执纪监督部门负责联系地区和部门的日常监督，执纪审查部门负责对违纪行为进行初步核实和立案审查；案件监督管理部门负责综合协调和监督管理，案件审理部门负责审核把关。各环节各司其职，有利于形成既相互协调又相互制约的工作机制。

坚持党的集中统一领导，把纪律挺在前面

关键词：严格执行请示报告制度

监督执纪是政治性极强的工作，必须在党的集中统一领导下展开。纪检机关处置每个问题线索、审查每个违纪案件，必须从政治和全局上把握。规则规定，监督执纪工作要严格执行请示报告制度。请示报告不是一般的工作程序问题，而是政治立场、政治纪律问题。监督执纪进展情况特别是作出立案审查决定、给予党纪处分等重要事项，要事先报告，之后再正式行文请示。决不能先斩后奏，更不能搞倒逼、“反管理”，把事儿办得差不多了，甚至已经是既成事实了，再往上一端。遇有重要事项，不仅要报告结果，也要报告过程，这样才能有“领”有“导”。这既是讲政治的具体体现，也是工作程序，更是一项基础性工作。

关键词：监督执纪“四种形态”

监督执纪“四种形态”是从党的历史和从严治党实践中总结出来的，是全面从严治党的具体举措。《中国共产党党内监督条例》已对“四种形态”作出规定，监督执纪工作是党内监督的日常手段和重要举措，必须把“四种形态”细化、具体化。规则本着惩前毖后、治病救人的一贯方针，把重心放在日常监督和严格执纪上，规定了谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉谈话等方式，推动抓早抓小、红脸出汗成为常态；执纪审查重点针对第四种形态，对存在严重违纪需要追究党纪责任的进行立案审查，形成强有力震慑。这些措施体现了严管就是厚爱、治病为了救人，是对党员干部真正关心和最大爱护。

关键词：谈话函询

全面从严治党，要在强化日常监督执纪上下功夫，让红脸出汗成为常态。规则把谈话函询单列一章，明确了具体方式和相关程序。过去，许多反映笼统的问题线索被搁置暂存，现在要本着对同志高度负责的态度，对反映的一般性问题及时同本人见面，谈话提醒、约谈函询，要求其写出情况说明。谈话函询是严肃的思想政治工作，言要及物、言要及行，决不能走过场。创新谈话方式，既可以由纪检机关相关负责人或者承办部门主要负责人进行，也可以委托被谈话人所在党委（党组）主要负责人进行。谈话函询之前和之后都要履行严格审批手续，谈话内容记录在案，形成完整的廉政档案，如有隐瞒就是欺骗组织，查实之后严肃处理，切实落实全面从严治党要求。

关键词：规范审批权限

习近平总书记在中央政治局会议审议国家监察体制改革方案时指出，坚持宽打窄用，调查手段要宽、调查决策要严，必须有非常严格的审批程序。规则紧扣监督执纪工作流程，严格规范立案条件、审查程序、审批权限和请示报告制度，特别是第二十七条首次规范了纪检机关主要负责人、相关负责人和执纪审查部门主要负责人、审查组组长的审批权限，既突出了监督执纪特色，又与正在制定的国家监察法相互衔接和配套，体现了全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的有机统一。

关键词：体现党内审查特色

执纪审查本质上是党内审查。党的十八大以来，纪检机关深入转职能、转方式、转作风，在执纪审查各环节突出党内审查特色。立案审查后，讲明党的政策和纪律，要求被审查人端正态度、配合调查。审查期间对被审查人以同志相称，安排学习党章党规党纪，对照理想信念宗旨，通过深入细致的思想政治工作，促使其深刻反省、认识错误、交代问题，写出忏悔和反思材料。审理报告依据《中国共产党纪律处分条例》认定违纪事实性质，分析被审查人违反党章、背离党的性质宗旨的错误本质，反映其态度、认识及思想转变过程。实践探索在前，总结提炼在后。规则把这些经验做法上升为制度规定，回归了执纪审查的本质。

坚持问题导向，着力防范、管控监督执纪风险

关键词：有效管控风险点

监督执纪问责是纪委最重要的权力，也是最容易出问题的环节。没有制约的权力是危险的，制度应起到制衡的作用。规则坚持问题导向，紧扣监督执纪工作流程，找准关节点和风险点，提炼有效做法，严控决策权、审批权。严格规范立案条件、审查程序、审批权限和请示报告制度，要求审查谈话、调查取证全程录音录像；建立打听案情、过问案件、说情干预登记备案制度；实行脱密期管理，对纪检干部辞职、退休后从业作出限制规定；开展“一案双查”，对执纪违纪、失职失责者严肃查处。把监督执纪工作的这些漏洞堵住了，就能把纪律立起来、严起来，管住队伍中的大多数，惩治极少数。

关键词：问题线索集中统一管理

线索管理是监督执纪工作的源头，关乎反腐败成效。一段时间以来，来自不同渠道的问题线索，从受理到处置都由纪检监察室负责。有的纪检干部不守纪律、不讲规矩，规避审批程序，私自留存、擅自处置问题线索，甚至以案谋私。十八大以来，中央纪委首先对反映领导干部问题线索进行“大起底”，不留死角，规范线索管理和处置。在总结实践经验基础上，规则明确要求信访部门归口受理违反党纪的信访举报，分类摘要后移送案件监督管理部门，实行集中管理、动态更新、定期汇总核对，各环节层层报批、签字，对问题线索实施有效管控。

关键词：初步核实

初核是处置问题线索的关键一步。规则明确了初核的审批程序、采取措施和处置建议等内容，规定初核工作结束后，核查组应当撰写初核情况报告，由核查组全体人员签名备查，扎紧了制度篱笆。这项工作做得扎实，立案之后才能快查快结，避免“查出什么算什么”的问题。

关键词：规范审查措施

1994年修订的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》等党内法规对审查措施作了规定。规则对这些党内法规的相关条款进行整合，同时与有关法律法规协调衔接，对纪检机关的审查措施进行规范。第二十八条规定，审查组可以依照相关法律法规，经审批对相关人员进行调查谈话，查阅、复制有关文件资料，查询有关信息，暂扣、封存、冻结涉案款物，提请有关机关采取技术调查、限制出境等措施。同时，针对需要提请有关机关协助事项，规定由案件监督管理部门统一办理手续，并随时核对情况，防止擅自扩大范围、延长时限，通过健全内控机制有效防范风险。

关键词：严格审查时限

《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》等党内法规和规范性文件明确规定，案件调查时限结束后，必要时可延长；在延长期内仍不能查结的，可报经立案机关批准后延长调查时间。党的十八大后，中央纪委坚持快查快结，有效提高了审查效率。规则第二十八条对这一做法进行了固化，规定审查时间不得超过90日。在特殊情况下，经上一级纪检机关批准，可以延长一次，延长时间不得超过90日。这样就倒逼纪检机关，条件不具备、基础工作不扎实，就不能立案，为今后实践“四种形态”、强化自我约束提供了重要保障。

关键词：严格规范外查工作

外查是立案审查阶段重要的关节点和风险点。规则坚持从严约束，从一个个具体的案例中查找制度漏洞，出台有针对性的制衡措施。第三十一条规定，外查工作必须严格按照外查方案执行，不得随意扩大调查范围、变更调查对象和事项，重要事项应当及时请示报告。外查工作期间，执纪人员不得个人单独接触任何涉案人员及其特定关系人，不得擅自采取调查措施，不得从事与外查事项无关的活动。把这些要求不折不扣落到实处，就能有效防控外查风险，管住大多数。

关键词：全程录音录像

阳光是最好的防腐剂。对执纪审查重要环节录音录像，是纪检机关长期以来行之有效的做法。《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》等党内法规和规范性文件早就对此作出规定。规则在总结提炼基础上，对全程录音录像提出更加明确要求。第三十四条规定，审查谈话、重要的调查谈话和暂扣、封存涉案款物等调查取证环节应当全程录音录像。录音录像资料由案件监督管理部门和审查组分别保管，定期核查。这一规定，既明确了全程录音录像的环节，又强化了保管核查，增强了制度的严肃性和实效性。

加强对纪检干部的监督管理，确保权力受到严格约束

关键词：严格干部准入制度

习近平总书记在中央纪委七次全会上要求，建设一支让党放心、人民信赖的纪检干部队伍。源清则流清，源浊则流浊。只有把好纪检干部入口关，才能为纪检队伍不断注入源头清水。规则第四十五条规定，纪检机关应当严格干部准入制度，严把政治安全关，监督执纪人员必须对党忠诚、忠于职守、敢于担当、严守纪律，具备履行职责的基本条件。这既落实了忠诚、干净、担当的要求，也体现了纪委政治机关的性质，有助于打造过得硬的纪检铁军。

关键词：打听案情和说情干预登记备案

在监督执纪实践中，有的纪检干部执纪违纪，打探消息、跑风漏气、说情抹案，造成了严重后果和恶劣影响。规则第四十六条对此作出明确规定，对纪检干部打听案情、过问案件、说情干预的，受请托人应当向审查组组长、执纪审查部门主要负责人报告并登记备案。发现审查组成员未经批准接触被审查人、涉案人员及其特定关系人，或者存在交往情形的，应当及时向审查组组长、执纪审查部门主要负责人直至纪检机关主要负责人报告并登记备案。严格执行登记备案制度，既是对纪检干部的严格要求，也是真正的关心爱护。

关键词：借调人员管理

纪检机关任务繁重，借调人员较多，一旦监督管理不到位，就可能出现问题。规则第二十九条和第四十八条对借调人员管理作出规定，强调审查组需要借调人员的，一般应从审查人才库抽选，由纪检机关组织部门办理手续，实行一案一借，不得连续多次借调。与被审查人、重要涉案人员谈话，重要的外查取证，暂扣、封存涉案款物，应当以本机关人员为主，确需借调人员参与的，一般安排从事辅助性工作。严格落实这些要求，可以防止形成“熟人团”，提高监督执纪水平。

关键词：脱密期管理

打铁还需自身硬。监督执纪干部应该区别于一般公务员和党员领导干部，有更加严格的保密要求。必须把保密作为监督执纪工作的生命线，加强对监督执纪干部的监督管理，即使离岗离职也要严格保密要求。规则第五十条专门规范了脱密期管理制度，一方面明确了脱密期保密要求，规定纪检机关涉及监督执纪秘密人员离岗离职后，应当严格履行保密义务，不得泄露相关秘密；另一方面实行脱密期从业限制，规定监督执纪人员辞职、退休3年内，不得从事与纪律检查和司法工作相关联、可能发生利益冲突的职业，筑起了严格保守监督执纪纪律的制度堤坝。

关键词：执纪审查安全

不发生严重安全事故是执纪审查的底线。中央纪委始终高度重视执纪审查安全，不断完善相关法规制度，要求层层落实责任制，对执纪审查安全事故严肃问责，形成了一套行之有效的做法。规则在此基础上对各级纪检机关提出了更高制度要求，第五十二条规定，执纪审查部门主要负责人、审查组组长是执纪审查安全第一责任人；发生严重安全事故的，省级纪检机关主要负责人应当向中央纪律检查委员会作出检讨，并予以通报、严肃问责；案件监督管理部门负责检查抽查、及时报告和督促整改，进一步压实了执纪审查安全责任。

关键词：一案双查

一案双查本质上是对失职失责行为进行问责，既追究直接责任，也追究有关领导人员责任。规则第五十四条把一案双查引入对纪检干部执纪违纪行为的处置，规定对审查结束后发现立案依据不充分或者失实，案件处置出现重大失误，纪检干部严重违纪的，既追究直接责任，还应当严肃追究有关领导人员责任。这就督促纪检干部在立案审查前必须做实做细初步核实等基础工作，在立案审查后必须严格依规依纪处置，出现失职失责行为就要被问责，在严格自律上为全党全社会树起标杆。（中央纪委研究室 李显锋 孟庆海）