2018 年“11.03”金沙江干流白格堰塞湖下游

应急救灾专项补助资金项目绩效评价报告

 

根据《财政部关于印发项目支出绩效评价管理办法的通知》（财预〔2020〕10 号）《中共云南省委云南省人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（云发〔2019〕11号）《云南省省级财政支出预算绩效评价操作规程（试行）》（云财评审〔2016〕39号）和《云南省财政厅关于开展2020 年预算项目绩效评价工作（第一批）的通知》（云财绩〔2020〕6号）的要求，云南云达工程造价咨询有限公司接受云南省财政厅绩效评价中心委托，于2020年5月至2020年11月对 2018年“ 11.03”金沙江干流白格堰塞湖下游应急救灾专项补助资金（以下简称“省级应急救灾专项补助资金”）项目开展绩效评价。现将评价情况报告如下：

一、基本情况

（一）项目概况

1.项目设立背景

2018年11月3日17时，西藏自治区昌都市江达县波罗乡白格村境内金沙江右岸再次发生大规模山体滑坡，滑坡堵塞金沙江并形成堰塞湖，对云南省金沙江沿线的广大群众造成严重威胁。11月13日堰塞湖泄流，14日洪峰过境，造成迪庆州和丽江市18个乡镇69个村委会房屋、桥梁、道路、水利、通信、电力等设备设施不同程度损害，受灾人口53504人、直接经济损失531460.39万元。其中，迪庆州9个乡镇33个村（居）委会32062人受灾，直接经济损失324657.98万元；丽江市玉龙县9个乡镇36个村（居）委会21442人受灾，直接经济损失206802.41万元。根据省政府召开第十三届省人民政府第25次常务会议“全力做好转移安置群众生活保障工作，确保群众温暖过冬和灾区人心安定、社会稳定；全力做好灾后恢复重建工作，迅速组织工作专班，制定工作方案，实事求是评估灾害损失、核查上报灾情，及时开展房屋、桥梁、道路等灾后恢复重建工作。”的精神，经省人民政府同意，动支2018年省级预算预备费设立省级应急救灾专项补助资金用于开展应急救灾工作。

2.项目实施情况

按照《云南省自然灾害救助应急预案》（云政办发〔2016〕

88号）应对突发重特大自然灾害应急救助体系和运行机制，迪庆州和丽江市将省级应急救灾专项补助资金分配用于灾害应急期、过渡期和灾后恢复重建期三个阶段，根据迪庆州灾后恢复重建办公室和丽江市玉龙县“ 11· 03”洪灾恢复重建领导小组指挥部资金分配方案，省级应急救灾专项补助资金分配用于三个阶段共计285个项目，项目实施周期为 2018 年-2021年。其中，应急期项目95个、过渡期项目7个、灾后恢复重建项目183个。截至2020年4月30日，共计完成项目234个。

（1）应急期。省级应急救灾专项补助资金实施应急期项目95个，已完成88个，未实施7个。主要工作内容是应急响应、转移安置和灾情核实。一是应急响应。在国家和省级启动应急响应的同时，迪庆州和丽江市防汛抗旱指挥部启动Ⅰ级防汛应急响应；二是转移安置。在形成堰塞湖后，在洪水来临之前，各地人民政府迅速行动，采取就地安置与易地安置、集中安置与分散安置等方式，转移安置群众，保障人民群众生命财产安全；三是灾情核实。灾情发生后，省减灾委办公室组织减灾委专家及省直有关部门组成的评估组，及时开展灾情调查、核实和评估工作，形成了《云南省迪庆州和丽江市“ 11.03”金沙江干流白格堰塞湖灾害经济损失评估报告》（云减办〔2018〕16号）。

（2）过渡期。省级应急救灾专项补助资金实施过渡期项目7个，已完成7个。主要工作内容是过渡期救助人员的核定、救灾款物发放和对过渡安置点的管理。迪庆州和丽江市及时发放受灾群众过渡期生活补助，并保障灾区过渡期安置群众基本生活需求，且安置点未发生安全事故。

（3）灾后恢复重建期。省级应急救灾专项补助资金实施灾后恢复重建项目183个，已完成139个，未完成37个，未实施 7个。主要工作内容是对损毁住房、交通和水利等设施实施恢复重建。迪庆州和丽江市在组织群众转移安置、核实灾情和保障受灾群众过渡期生活的同时，组织开展灾后恢复重建。

3.资金下达及使用情况

（1）资金投入情况。2018年11月19日，省财政厅以《关于下达“11.3”金沙江白格堰塞湖险情应急处置资金的通知》（云财建〔2018〕288号）和《关于下达“11.03”金沙江干流白格堰塞湖下游应急救灾专项补助资金的通知》（云财建〔2018〕287号）下达州（市）险情应急处置资金共计52000 万元。其中，迪庆州30800万元、丽江市20800万元、昆明市 70万元、楚雄州130万元、大理州150万元、昭通市50万元。

表 1：省级应急救灾专项补助资金

 

（2）资金使用情况。省级应急救灾专项补助资金应到位52000万元，实际到位52000万元，实际支出31606.82万元。其中：

1.迪庆州和丽江市省级应急救灾专项补助资金应到位共计51600万元，实际到位51600万元，实际支出31206.82万元，结余资金5237.95万元，结转资金15155.24万元，资金使用率为60.48%，主要用于此次应急救灾处置的应急期、过渡期和灾后恢复重建期。

2.昆明市、楚雄州、大理州、昭通市省级应急救灾专项补助资金应到位共计400万元，实际到位400万，实际支出 316 万元，结余84万元，资金使用率79%，主要用于此次应急救灾处置应急期的群众紧急转移工作和灾情应急物资储备等。

（二） 绩效目标设立情况

1.批复（下达）的绩效目标和绩效指标情况

按照第十三届省人民政府第 25 次常务会议决定，省级安排的应急救灾专项补助资金目的是“全力做好转移安置群众生活保障工作，确保群众温暖过冬和灾区人心安定、社会稳定；全力做好灾后恢复重建工作，迅速组织工作专班，制定工作方案，实事求是评估灾害损失、核查上报灾情，及时开展房屋、桥梁、道路等灾后恢复重建工作。”省财政厅在下达州（市）应急救灾专项资金和应急处置资金时，要求相关州（市）和县于 2018年12月30日前补报绩效目标和绩效指标。但迪庆州、丽江市未按照资金文件要求上报绩效指标。

2.绩效评价调整后的绩效目标和绩效指标情况

评价小组依据资金流向，结合恢复重建规划和项目实际实施内容对支出项目进行了分类，以省政府第 25 次常务会议精神为框架梳理绩效目标，再将绩效目标进行分解、细化，并设置了绩效指标，设置的绩效目标与白格堰塞湖灾后恢复重建指导协调小组办公室进行了充分有效沟通，具体详见附件 1。

（三）项目组织管理情况

按照“省级指导协调、州市负总责、县级抓落实”的原则，为做好“11.03”金沙江干流白格堰塞湖灾后恢复重建工作，省、州（市）、县三级分别成立了“11.03”金沙江干流白格堰塞湖灾后恢复重建指导协调小组（以下简称“指导协调小组”）。

1.省级指导协调

省级成立指导协调小组，负责督促指导做好灾后恢复重建工作，包括研究解决工作中的重大问题、支持指导灾区协调争取灾后恢复重建补助资金、向省级人民政府汇报灾区恢复重建工作情况等。

2.州市负总责

州市级成立指导协调小组，负责组织编制州市灾后恢复重建规划，包括贯彻落实省级恢复重建指导协调小组决定事项、指导督促县（市、区）实施灾后恢复重建规划、协调工作中的重大问题、督促、协调、指导灾区完成工作任务、向上级汇报恢复重建工作推进情况等。

3.县级抓落实

县级成立指导协调小组，按照本地区“11.03”金沙江干流白格堰塞湖灾后恢复重建规划，细化有关工作方案，抓好恢复重建规划项目的实施，收集灾区恢复重建工作情况，分析研究工作中存在突出问题，提出解决意见建议。

4.资金管理

2018 年省级应急救灾专项补助资金管理，由各级财政部门负责，参照《云南省人民政府办公厅关于印发云南省救灾资金管理办法的通知》（云政办发〔2007〕196号）相关规定执行。

二、绩效评价工作开展情况

（一）绩效评价目的、对象和范围

1.绩效评价目的。了解和掌握云南省省级应急救灾专项补助资金的管理和使用情况，总结经验和做法，发现和分析资金使用管理中存在的问题，为加强资金管理，提高资金使用效益，保障绩效目标的实现提供意见和建议。

2.绩效评价对象和范围。绩效评价对象为“11.03”金沙江干流白格堰塞湖下游应急救灾专项补助资金项目。绩效评价范围为省财政厅下达的“11.03”金沙江干流白格堰塞湖下游应急救灾专项补助资金52000万元。

（二） 绩效评价原则、评价指标体系、评价方法、评价标准和评价抽样

1.绩效评价原则

（1）科学公正。运用科学合理的方法，按照规范的程序， 对项目绩效进行客观、公正的反映。

（2）总结经验。绩效评价应通过评价分析，总结在决策、实施、管理等方面的经验，为今后开展相关工作奠定基石。

（3）揭示问题。绩效评价应客观揭示评价发现的问题，分析产生问题的原因。对发现的问题不回避，不夸大。

（4）研究对策。绩效评价应针对评价过程中发现的问题，研究切实可行的对策建议。

2.评价指标体系

（1）绩效评价指标。紧紧围绕此次绩效评价工作要求和目标，按照《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10 号）和《云南省省级财政支出预算绩效评价操作规程（试行）》（云财评审〔2016〕39号）的原则，结合项目实施特点制定绩效评价指标体系。2018 年“11.03”金沙江干流白格堰塞湖下游应急救灾专项补助资金项目绩效评价指标体系共有三级指标，一级指标4个，二级指标9个，三级指标23个，详见附件 2.绩效评价指标体系。

绩效评价指标分值权重。按照此次绩效评价要求，2018年“11.03”金沙江干流白格堰塞湖下游应急救灾专项补助资金项目绩效评价指标体系一级指标权重分别为：决策指标占比 15%、过程指标占比 20%、产出指标 35%、效益指标 30%；结合项目管理职责和资金管理职责的特点，对此次评价项目进行分层评分，将具体评价指标评价分为省级、州（市）、县（市、区）三级进行评分。绩效评价指标体系中“评分层级”的数据权重按照项目和资金管理的职责进行划分。

指标解释。按照《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）和《云南省省级财政支出预算绩效评价操作规程（试行）》（云财评审〔2016〕39 号）要求，结合资金和项目特点，设置“决策、过程、产出、效益”4 个一级指标。

“决策”指标由“项目立项、绩效目标、资金投入”3 个二级指标构成，同时将3个二级指标细化为5个三级指标。考核项目立项规范性、绩效目标合理性、绩效指标明确性、资金分配合理性。

“过程”指标由“资金管理、组织实施”2个二级指标构成，同时将2个二级指标分解为6个三级指标。主要考核项目实施单位在资金管理和项目组织实施方面制定的制度的健全性和制度的执行情况。

“产出”指标由“产出数量、产出质量、产出时效”3个二级指标构成，同时将3个二级指标分解为6个三级指标，主要考核项目目标的完成情况、项目完成的质量和项目完成的时效性。

“效益”指标由“项目效益”细化的6个三级指标组成，主要考核项目实施的社会效益和服务对象满意度情况。具体指标解释详见附件 2.绩效评价指标体系。

3.评价方法

本次绩效评价主要运用成本效益法、比较分析法、因素分析法、公众评价法等方法，采取定量与定性分析相结合的方式，对项目绩效目标的实现情况进行综合评价，形成评价结论。

（1）成本效益分析法。为体现省本级应急资金支出实现的效益，在评价过程中紧扣省本级应急资金支出内容，围绕省本级应急资金支出内容分析产出和效益。

（2）比较法。将项目绩效目标与实施结果对比分析，判断项目目标的实现情况；将项目预期效益与实施效果数据对比分析，评价项目预期效益实现程度。

（3）因素分析法。一是按照绩效目标的实现程度，分析影响绩效目标实现程度的因素，通过省本级应急救灾专项资金和应急处置资金项目相关政策文件、项目申报表、项目管理、资金管理等分析决策和过程管理方面的影响因素；二是通过项目执行和执行后产生的影响等相关资料，分析产出和效益方面的影响因素。

（4）公众评价法。公众问卷，调查问卷份数不低于 1500 份，确保数据可靠。直接发放问卷，并尽可能进行回收。问卷调查结束后对问卷调查结果进行系统地整理和分析。对所有回收的问卷进行编号，相应的问卷信息应按照编号进行整理。在进行数据分析前，核查反馈的数据是否具有代表性，是否存在系统偏差。

问卷调查内容。本次问卷调查对象为 A 类直接受益群众、B类机关事业单位，分别设置相应问题。调查目的主要是用于反映省级应急救灾专项补助资金和应急处置资金所产生的社会效益，调查内容主要是省级应急救灾专项补助资金和应急处置资金项目对灾区群众生产生活、对灾区恢复损毁基础设施（重点民生设施） 的影响程度，以及调查对象对省级应急救灾专项补助资金和应急处置资金项目实施效果的满意程度。

考核内容及计算方法。“受灾群众安置成效”指标。该指标考核内容灾后过渡生活是否得到基本保障、灾后过渡住所是否得到妥善安置、是否因为灾害发生集体上访或聚众闹事事件，分别在受益对象问卷第 1-3 题中进行了设置考核，“受灾群众安置成效”以问卷中第 1-3 题答案为 A 的问题答案占比进行计算；“受灾群众生活生产恢复成效”指标。该指标考核内容灾区群众是否因为恢复重建增加经济负担、灾区群众生活生产是否得到有效恢复，分别在受益对象问卷第 4-5 题中进行了设置考核，“受灾群众生活生产恢复成效”以问卷中第 4-5 题答案为 A 的问题答案占比进行计算；“灾区基础设施恢复重建成效”指标。该指标考核内容灾区损毁民房是否修缮或重建、灾区损毁农田是否复耕、灾区损毁农田水利设施是否修缮或重建、灾区损毁道路是否修缮或重建，分别在受益对象问卷第 6-9 题中进行了设置考核，“受灾群众生活生产恢复成效”以问卷中第 6-9 题答案为 A 的问题答案占比进行计算；“满意度”指标。满意度=满意问卷总得分/有效问卷份数×100%。调查问卷最终满意度计算公式：最终满意度=“直接受益群众”类问卷满意度×80%+“机关事业单位”类问卷满意度×20%。

4.评价标准、评价等级和评价抽样

（1）评价标准。一是计划标准。指标预先制定的目标、计划、预算、定额等作为标准。二是行业标准。指参照国家公布的行业指标数据制定的评价标准。三是历史标准。指参照历史数据制定的评价标准，为体现绩效改进的原则，在可实现的条件下应当确定相对较高的评价标准。

（2）评价等级。本次评价采用百分制，各级指标依据其指标权重确定分值，评价人员根据评价情况对各级指标进行打分， 最终得分由各级评价指标得分加总得出。根据最终得分情况将评价标准分为四个等级：优（得分≥90 分）；良（80 分≤得分＜90分）；中（60 分≤得分＜80 分）；差（得分＜60 分）。

（3）评价抽样。根据项目实施方案及技术文件，选取丽江市玉龙县和迪庆州香格里拉市、德钦县、维西县、经济开发区的应急救灾专项补助资金 51600 万元安排的项目 285 个项目进行了现场抽查。

（三） 绩效评价工作过程

1.前期调研

绩效评价工作组在准确理解评价目的、实现目标和评价时间等要求的基础上，开展现场调研，充分了解被评价对象情况，为编写实施方案初稿收集基础资料，并就实施方案相关内容征求绩效评价主体意见。

2.编写实施方案

在前期调研的基础上，绩效评价工作组按照实施方案内容要求，编写实施方案初稿。在编写过程中应着重就绩效目标、绩效评价方法、绩效评价指标体系等重点内容与绩效评价主体充分交换意见，确保评价方法、评价指标体系科学、合理、可操作。

3.现场评价

（1）收集资料。在评价实施过程中，采用合理的方法对收集的基础资料进行分类整理，对所收集的资料进行核实和全面分析， 要求被评价单位对缺失的资料及时补充，对存在疑问的重要基础数据资料进行解释说明。

（2）卷宗分析。本次绩效评价数据来源于项目立项报告或任务书、规划、立项批复文件、项目申报绩效目标、项目工作方案、预算批复、管理制度、资金及项目执行情况报告、项目验收报告、项目经费决算表、绩效自评报告、总结材料等资料，结合实地抽样调查及问卷调查，开展数据分析。

（3）统计分析。各项具体评价指标均依据项目实施中相应的管理层、相关方、群众调查等取得相应数据。数据来源包括：各种管理制度与政策依据、反映实施过程的资料、反映资金与财务管理情况的资料、体现项目产出与效果的相关依据性资料和统计报表等。具体指标数据来源详见附件 2.绩效评价指标体系。

4.撰写报告

实地评价完成后，各小组对实地评价进行汇总总结分析，形成初稿，经公司内部“ 三级复核”并完善，完成整个评价报告的撰写。向委托方汇报，根据委托方意见修改完善评价报告内容，确保评价成果客观、公正、科学。

5.报告征求意见

将绩效评价报告（征求意见稿），提交被评价部门征求意见，并以会议形式充分听取被评价部门意见并形成书面反馈意见，修改完善形成绩效评价报告（上报稿）。

6.形成正式评价报告

按时完成绩效评价正式报告，提交委托方。

三、绩效评价结论

（一） 绩效评价综合结论

经评价，2018年省级应急救灾专项补助资金项目绩效评价综合得分79.58分，评价等级为“ 中”。一级指标具体得分情况详见下表：

表 2：绩效评价得分情况表

省级应急救灾专项补助资金有效保障了“ 11.03”金沙江白格堰塞湖应急处置工作，妥善转移安置灾区群众，灾区人心安定、社会稳定，迪庆州和丽江市在组织群众安置、及时足额发放冬春补助的同时，迅速成立领导小组组织开展灾后恢复重建，灾区群众生活生产有效恢复、基础设施条件明显改善。但是，项目实施过程中还存在恢复重建规划编制依据不充分，州（市）、县（市、区）领导小组工作协调机制优势未充分发挥，部分县（市、区）专项资金分配不合理， 资金使用效率不高，绩效导向不明确、预算绩效管理不到位、部分资金使用不合规等问题。

（二） 绩效目标实现情况

省级应急救灾专项补助资金项目绩效目标完成情况如下：

表 3： 绩效指标完成情况表

 

四、绩效评价情况分析

（一）决策情况分析

1.项目立项。一是项目立项依据充分。“11.03”金沙江干流白格堰塞湖下游灾情发生后，按照《自然灾害救助条例》（国务院令第577号）规定，省减灾委、民政厅、应急管理厅紧急启动省级Ⅲ级救灾应急响应。同时，按照《预算法》第六十九条“…… 在预算执行中，由于发生自然灾害等突发事件，必须及时增加预算支出的，应当先动支预备费；预备费不足支出的，各级政府可以先安排支出，属于预算调整的，列入预算调整方案……”的规定，云南省从省级预算预备费中安排预算资金 52000 万元，设立省级预算“11.03”金沙江干流白格堰塞湖下游应急救灾专项补助资金，用于支持灾情发生地的转移安置群众生活保障和灾后恢复重建工作。二是项目立项程序规范。预算预备费是各级一般公共预算支出中设置，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。此次动用的省级预算预备费是省财政厅以《关于动支预备费安排“11.3”金沙江干流白格堰塞湖险情应急处置资金的请示》（云财建〔2018〕280 号）和《关于动支预备费安排“11.03”金沙江干流白格堰塞湖下游应急救灾专项补助资金的请示》（云财建〔2018〕289 号）提出预算预备费的动用方案报省人民政府，经省人民政府同意，动用 2018 年省级一般公共预算预备费。省级预算预备费动用程序符合《预算法》中预算预备费的动用程序的规定，省级应急救灾专项补助资金项目立项程序规范。

2.绩效目标管理。一是绩效目标。根据省政府第十三届省人民政府第25次常务会议精神，动用2018年省级预算预备费，设立省级应急救灾专项补助资金，用于做好转移安置群众生活保障工作，确保群众温暖过冬和灾区人心安定、社会稳定；做好灾后恢复重建工作，组织工作专班，制定工作方案，评估灾害损失、核查上报灾情，开展房屋、桥梁、道路等灾后恢复重建工作，省级预算安排的应急救灾专项补助资金目标明确合理。二是绩效指标明确性不足。截至现场评价结束，仅迪庆州在现场评价期间进行了补报。

3.资金投入。根据水利部滚动发布的金沙江堰塞湖溃坝洪水分析成果，按照省政府领导要求，2018年11月10日省防汛抗旱指挥部派出6个督导组分赴6个州市开展督促检查工作。按照不漏一户、不少一人，受灾威胁区域全覆盖的原则，全省金沙江流域排查登记需转移安置52089人，到11月12日已转移 7314 人。为及时有效应对此次堰塞湖险情，进一步做好群众转移和应急处置工作，省防汛抗旱指挥部提请省人民政府紧急下拨金沙江“ 11.03”白格堰塞湖应急抢险救灾资金2000万元（其中：迪庆州800万元、丽江市800万元、大理州150万元、楚雄州130万元、昆明市70万元、昭通市50万元），专项用于本次堰塞湖应急处置工作。根据省人民政府批示，同意按照省防汛抗旱指挥部意见，下达金沙江“ 11.03”白格堰塞湖应急抢险救灾资金2000万元；按照省人民政府第25次常务会议决定，省财政厅建议动支预备费 50000万元用于“ 11.03 ”金沙江干流白格堰塞湖下游灾情较重的迪庆州、丽江市开展应急救灾工作，其中：迪庆州 30000 万元、丽江市20000万元。根据省人民政府批示，同意省财政厅资金安排建议；州（市）级应急救灾专项补助资金分配由州（市）指导协调小组提出资金分配方案报同级财政分配下达；县（市、区）级应急救灾专项补助资金分配由县（市、区）指导协调小组提出资金分配方案报同级财政分配下达。但是，个别县存在少部分资金分配不合理情况。例如德钦县两个项目资金分配额度与项目投资额不匹配，两个项目批复概算投资 901.53 万元，省级应急救灾专项资金分配下达1255 万元，超概算资金 353.47 万元。其中，拖顶集镇供水拖其公路段管道改线项目批复概算投资799.43万元（迪水发〔2018〕306号），分配下达省级应急救灾专项补助资金1000万元，超概算资金 200.57万元；奔子栏镇抗萨大沟信顶段水毁应急抢修工程项目批复概算投资102.10万元（迪水发〔2018〕307号），分配下达省级应急救灾专项补助资金255万元，超概算资金 152.9万元。

（二） 过程情况分析

1.资金管理。资金及时足额到位，保障了应急救援工作顺利开展，保证了灾区群众生产生活。但是，在预算执行中还存在预算执行进度慢和资金使用不合规的问题。

一是预算执行进度慢。截至评价日，抽查的迪庆州和丽江市资金到位51600万元，实际支出31206.82万元，资金使用率为 60.48%，结余资金5237.95万元（省级应急救灾专项补助资金安排项目已完成形成资金结余资金1719.61万元、未分配到项目形成结余资金 3518.34 万元）；部分项目仍处于实施周期内和未按期完工需要推迟到下年实施的原因形成结转资金 15155.24 万元。二是资金使用不合规。部分资金使用不符合《云南省救灾资金管理办法》（云政办发〔2007〕196号）规定，共计442.14万元。

2.组织实施。省级财政按照《云南省救灾资金管理办法的通知》（云政办发〔2007〕196号）及时筹措下达资金；县级层面，玉龙县、香格里拉市、德钦县制定了恢复重建项目、资金和捐赠物资管理暂行办法，迪庆州经开区和维西县未制定相应管理制度。现场评价过程中，仅迪庆州部分县区对省级应急救灾专项补助资金绩效自评进行了补报。

（三）产出情况分析

1.恢复重建实际完成率。迪庆州和丽江市将省级应急救灾专项补助资金分配用于灾害应急期、过渡期和灾后恢复重建三个阶段，共计285个，其中：应急期项目95 个、过渡期项目7个、灾后恢复重建项目183个。截至2020年4月30日，共计完成项目234个，其中：应急期完成项目88个、过渡期完成项目7个、灾后恢复重建完成项目139个，未实施项目14 个（应急期7个、恢复重建期7个）。具体如下：

表 4：省级应急救灾专项补助资金项目实施情况表

迪庆州和丽江市恢复重建实际完成率82.11%。其中，丽江市玉龙县恢复重建实际完成率69.98%，香格里拉市恢复重建实际完成率74.21% ，迪庆州经济开发区恢复重建实际完成率87.34%，德钦县恢复重建实际完成率65.89%，维西县恢复重建实际完成率97.26%。

2.省级资金支持恢复重建项目质量情况。已完工并验收的项目中，验收资料均显示其验收合格未出现重大质量问题。

3.补助标准。迪庆州和丽江市各县区制定了相应生活救助和房屋修缮、重建补助标准，且都按相应标准执行。

4.恢复重建规划科学性方面。迪庆州和丽江市未以灾损为依据，科学编制实施恢复重建规划，将不属于灾损评估中的灾害损失评估、评定内容，纳入恢复重建规划建设中。

5.完成及时性。经现场核实，部分项目实际完成时间晚于计划完成时间。例如，丽江市玉龙县巨甸镇的受损村道、零星机耕路及沟渠修复项目计划完成时间为2019年，截至评价日，项目仍处于前期阶段；迪庆州德钦县拖顶乡生活污水处理灾后重建项目计划完成时间为2019年，截至评价日，项目仅完成主体工程部分。

（四） 效益情况分析

1.灾区群众安置成效明显。截至评价日，安置受灾群众

23041 人。灾区群众生活得到基本保障，丽江市就近安置和集中安置的按每人每天给予生活补助20元，每人每月大米 40 斤、每户每月食用油2桶标准统筹安排；迪庆州按照应急期每人每天补助30元，过渡期每人每天补助20元，过冬取暖每人每天补助5元补助标准统筹安排。灾区群众住所得到妥善安置，丽江市投入各类资金6696.59万元为652户灾区群众重建住房；迪庆州投入各类资金7519.8万元为636户灾区群众重建住房。灾区群众灾后过渡生活和住所得到了妥善安置，现场评价中未发现影响人心安定和社会安全事件。

2.灾区群众生活生产有效恢复。丽江市按照 700 元/亩标准对小春农作物受灾农田 15013.096 亩进行补助；迪庆州香格里拉市完成120亩育苗大棚，1200 亩蔬菜基地喷滴灌设施，种植马铃薯 1000 余亩，受灾群众生活生产得到有效恢复。

3.灾区基础设施条件明显改善。丽江市玉龙县已完成 29 座抽水泵站修复、巨甸镇阿乐村的村道修复已全面完成；迪庆州香格里拉市完成金江公路60千米的加固修复工程， 恢复36座泵站提灌站，干渠56千米工程，德钦县完成奔子栏镇吊桥、奔子栏子仁桥、曲达公路义永桥加固修复工程，省级应急救灾专项补助资金项目对灾区基础设施（重点民生设施）恢复起到了积极作用。

4.应急保障机制日趋完善。丽江市、迪庆州及时启动了应急机制，玉龙县、香格里拉市、德钦县、维西县制定了相关应急方案和行动方案。

5.项目实施满意度较高。通过对丽江市和迪庆州1643 人进行问卷调查，收回有效问卷1527份，项目实施总体满意度 89.32%，灾后恢复重建成效显著。其中，玉龙县满意度 92.34%、香格里拉市满意度88.95%、经济开发区满意度 92.24%、德钦县满意度84.43%、维西县满意度93.53%。

五、主要经验及做法

（一）应急反应快速

1.2018年11月14日堰塞湖泄流洪峰过境云南，11月12 日12时，国家减灾委、应急管理部紧急启动国家Ⅳ级救灾应急响应，云南省减灾委、民政厅、应急管理厅于11月12日11 时启动了省级Ⅲ级救灾应急响应。

2.各地第一时间做出反应，11月15日0时05分，迪庆州防汛抗旱指挥部紧急启动州级Ⅰ级防汛应急响应；11月14 日凌晨，丽江市防汛抗旱指挥部发布紧急通知启动Ⅰ级防汛应急响应。

（二） 组织领导到位

1.省委省政府及时成立了“ 11.03”金沙江干流白格堰塞湖灾后恢复重建指导协调小组，明确职责分工，建立了“ 省级指导协调、州（市）负总责、县级抓落实” 的工作机制，为做好灾后恢复重建工作提供了有力组织保障。

2.涉及的相关州（市）、县（市、区）及乡镇人民政府及时成立了相应的工作领导小组，明确了职责。

（三） 资金保障及时

经省委省政府批准，截至2018年11月19日，省财政厅及时下达省级应急救灾专项补助资金共计52000万元，用于“ 11.03”金沙江白格堰塞湖应急处置。

六、关于省级预算预备费应急救灾资金安排的启示

为全力应对“ 11.03”金沙江干流白格堰塞湖灾害，省级动支预算预备费52000万元设立的省级应急救灾专项补助资金，占省级全年预算预备费150000.00万元的34.56%。此次动支后，省级预算预备费仅余8409.99万元,若当年再发生重大自然灾害等突发事件及其他不可预见事项，可能造成资金保障不足。从实际使用情况来看，用于金沙江干流白格堰塞湖的预算预备费，应急期和过渡期支出仅为5905.89万元，占预算安排资金的11.36%，其余45694.11万元全部用于灾后恢复重建，截至到2020年4月，尚有结余结转资金19359.52 万元，其中结余资金4204.28万元，结余结转率42.38%，对省级预算预备费保障能力形成一定程度的挤占。

建议在应对自然灾害类突发事件时，预备费预算应重点保障应急期和过渡期的救灾需要，同时在应急期、过渡期结束后及时对资金使用情况进行清算；对灾后恢复重建项目可通过年度预算安排或纳入当年支出预算项目中调剂解决。为保障好各类灾害等突发事件及难以预见事项的资金需求，应合理分配预备费预算。

七、存在的问题及原因分析

（一） 未严格以灾损为依据编制恢复重建规划

省减灾委按照省委省政府要求，组织评估形成了《云南省迪庆州和丽江市“ 11.03”金沙江干流白格堰塞湖灾害经济损失评估报告》（以下简称“ 评估报告”），并报送省人民政府，省人民政府办公厅（办 2018-4421 号） 要求“ 以灾损为依据，科学编制实施恢复重建规划”。评价中发现，迪庆州和丽江市未严格以灾损评估报告为依据编制恢复重建规划，将部分不属于灾损评估中的灾害损失评定内容，纳入恢复重建规划建设中，致使恢复重建规模过大，资金项目难以落实。例如，丽江市将不属于灾损评估中的教育、生态修复等内容纳入恢复重建规划建设中致使恢复重建规模过大，资金项目难以落实，总投资为 4328 万元； 迪庆州将不属于灾损评估中防灾减灾体系建设工程、民生恢复改善工程和旅游等内容，纳入恢复重建规划建设中，总投资为 55330.07 万元。

（二） 州市领导小组未充分发挥工作协调机制优势

1.迪庆州和丽江市恢复重建领导小组由住建、交通、水利、发改等各成员单位组建而成，明确了协调工作中重大问题、督促和指导等工作协调机制。但在恢复重建实际工作中，恢复重建领导小组的工作协调机制优势未充分发挥，未建立快速审批通道：一是项目用地涉及的国土、林业、环保等多部门未充分协调，报批手续复杂，办理流程时间较长；二是未督促项目环评、水保方案编制、初步设计批复等各环节工作进度和指导恢复重建项目重新选址工作。由于以上原因，截至评价日，仍有 37 个项目未按计划时间完成、46 个项目未及时验收、14 个项目未实施。

2.个别地区尚未建立完善的管理制度。例如，迪庆州的经开区和维西县都未制定恢复重建项目、资金和捐赠物资管理制度。

（三）部分县（市、区）专项资金分配不合理，资金使用不合规、效率不高

1.香格里拉市将省级应急救灾专项补助资金40万元分配用于非受灾地区、德钦县超概算批复下达省级应急救灾专项补助资金 353.47 万元。

（1）香格里拉市将省级应急救灾专项补助资金40万元用于小中甸镇、建塘镇、格咱乡、东旺乡4个非受灾乡镇。根据《关于下达“11.3”金沙江白格堰塞湖险情应急处置资金的通知》（云财建〔2018〕288号）和《关于下达“11.03”金沙江干流白格堰塞湖下游应急救灾专项补助资金的通知》（云财建〔2018〕287号）中的要求“……不得用于无灾地区和与灾害无关的项目……” 和《云南省救灾资金管理办法》（云政办发〔2007〕196号）“……不得向无灾地区和与灾害无关的项目拨款。”的规定。

（2）德钦县两个项目资金分配额度与项目投资额不匹配。一是拖顶集镇供水拖其公路段管道改线项目批复概算投资799.43万元（迪水发〔2018〕306号），分配下达省级应急救灾专项补助资金 1000 万元，超概算资金200.57万元；二是奔子栏镇抗萨大沟信顶段水毁应急抢修工程项目批复概算投资102.10万元（迪水发〔2018〕307 号），分配下达省级应急救灾专项补助资金 255万元，超概算资金 152.9 万元。

2.香格里拉市和玉龙县部分资金使用不合规。香格里拉市和玉龙县资金使用范围不符合《云南省救灾资金管理办法》（云政办发〔2007〕196号）规定，共计442.14万元。

（1）香格里拉市30.28万元。其中，列支非洲猪瘟泔水倾倒池建设0.5万元、差旅费4.43万元、车辆燃油和修理费 2.82万元、招待费0.04万元；经开区列支迪庆藏族自治州高原病防治中心设备保养费12万元；德钦县列支差旅费2.37 万元；迪庆州民政局列支差旅费3.04万元、办公耗材3.15万元、过路费和燃油费1.93万元。

（2）玉龙县411.86万元。其中，列支民族团结示范村建设项目等其他项目支出46.69万元、列支差旅费13.58万元、车辆燃油和修理费10.51万元、挂包驻村工作人员伙食补助0.08万元，由于往年无预算资金支付,使用省级应急救灾专项补助资金支付往年项目勘察设计费341.00万元（2015 年发票金额241.09万元，2017年发票金额99.91万元）。

3.资金使用效率不高。截至评价日，迪庆州和丽江市资金到位51600万元，实际支出31206.82万元，资金使用率为 60.48%。结余资金5237.95万元（省级应急救灾专项补助资金安排项目已完成形成结余资金1719.61万元、未分配到项目形成结余资金3518.34 万元）；部分项目仍处于实施周期内和未按期完工需要推迟到下年实施的原因形成结转资金 15155.24万元。具体如下：

表 5：省级应急救灾专项补助资金使用情况表