积极探索“多规合一”
大力提升城乡规划工作科学化水平

大理州规划局

去年以来，大理州按照国家和省推进新型城镇化的新理念和新思路，因地制宜，积极探索，以推进大理市“多规合一”为试点，不断创新规划编制方式，逐步构建科学完善的州域城乡规划体系，不断提升城乡规划工作科学化水平。主要做法及成效体现在以下几个方面：

一、注重规划引领，健全完善城乡规划体系

（一）管理体系逐步健全，管理力量得到加强。州委、州政府于2008年设立了大理州规划局，大理市于2014年单设规划局，其他县在县住建局内设规划股（规划监察大队），110个乡镇均设立了国土和村镇规划建设服务中心。全州已初步构建起了完善的城乡规划管理体系。     

（二）加快编制步伐，城乡规划体系日益完善。一是按照省委、省政府关于大理滇西中心城市建设的战略部署，大理州从区域统筹发展的角度出发，打破行政区划界线，编制了《大理滇西中心城市总体规划》并经省人民政府批准实施。同时，根据新的发展要求，启动了《大理州城镇体系规划》修改工作。二是加快县城（城市）总体规划、详细规划和各专项规划编制。大理市、宾川、永平、南涧、洱源、剑川县相继完成新一轮城市总体规划修改；积极加快城市近期建设用地控制性详细规划编制和城市绿地系统、交通体系、供排水、防灾减灾等专项规划编制。海东新城在完成《大理海东新城区中心片区控制性详细规划》基础上，正在开展山地城市生态适应性研究、交通优化方案、水生态、地质灾害防治、城市绿化、城市管网等专项规划编制。三是加强镇村规划编制工作。全州110个乡镇均已编制完成总体规划，村庄规划实现全覆盖。大理市银桥镇、漾濞县平坡镇等16个乡镇正在开展新一轮总规编制和修改工作。全州初步构建起了由州域城镇体系规划、城市总体规划、镇村规划、详细规划和专项规划组成的城乡规划体系。     

（三）强化制度建设，城乡规划管理基础不断夯实。大理州坚持把健全规划管理法规、制度建设作为做好工作的源动力，积极推进制度创新。先后出台了《大理州村庄规划建设管理条例》《大理州洱海海西保护条例》《大理州城乡规划委员会工作规程》《大理州城市建设项目规划管理技术规定》《大理州限额以上建设项目和重要建设项目规划管理规定》《大理州城乡规划重大事项决策公开办法》《大理州山地城镇建设导则》《关于加强海西建设项目规划管理的意见》等政策文件和技术规范，推进规划管理标准化和规范化建设。

（四）创新管理方式，提高城乡规划管理水平。一是创新规划审查机制，组建了由相关部门领导以及专家、人大代表、政协委员和公众代表组成的大理州城乡规划委员会，受州人民政府委托就城乡规划的重大问题进行审议，提出审议意见供州人民政府决策。二是全面实施“阳光规划”，引导公众参与城乡规划工作。建立规划公示、公告制度，充分运用报纸、网络等多种媒介，畅通渠道，引导公共广泛参与城乡规划编制、审查审批、实施管理等各个环节，将规划管理工作置于公众的监督之下。根据城乡规划工作的实际需要，州政府还将筹建大理州规划展示中心，建立网络展示平台，进一步扩宽规划公示渠道。三是组建大理州城乡规划专家库，提升城乡规划管理科学化水平。采取公开征集报名和向相关单位发函推荐相结合的方式，通过公开报名、各单位推荐、审查审核等程序，组建了大理州城乡规划专家库，成立了大理州城乡规划专家委员会；专家根据项目实际，独立、客观、公正地开展工作，对项目规划提出独立的意见建议，最大限度避免行政干预，提高规划审查的科学性、民主性。      

（五）发挥规划引领作用，助推新型城镇化进程。滇西 中心城市建设步伐不断加快。坚持以海东开发为龙头，突出大理—祥云—宾川城市发展重点，全州已初步形成了滇西中心城市主城、副城及外围五个县城、城市群新区、乡镇（含新市镇）、中心村（中心社区）、特色村六个层次的州域联动发展新格局。坚持“保护洱海、保护海西”。先后出台了一系列政策、规定，对海西农田保护及村庄规划建设作出了严格规定；大理市使用卫星监测技术，建立了问责机制，对海西农田保护和村庄规划建设管理不力的单位或个人实行严厉问责。坚持“城镇上山”战略。通过规划引领，调整完善城乡空间布局，形成了城乡建设向山地发展、工业园区向山坡布局的发展思路，山地城镇建设稳步推进；大理主城以开发海东、开发凤仪为主导，切实强化海西优质农田保护、保护田园风光，有效破解了城市建设中用地制约和环境影响问题。加快县城扩容体质。各县市先后启动实施了一批市政、交通基础设施和园林绿化建设项目，着力推进县城扩容提质和人居环境改善，城镇的综合承载能力、服务功能和管理水平进一步提升。2013年，大理州城镇化率达39.2%，预计2014年可达40.5%，全州新型城镇化进程快速推进。

二、创新思路，积极探索“多规合一”

为认真贯彻落实党中央、国务院关于推进新型城镇化建设的重大决策部署，有效解决现行城乡规划编制工作中存在的“规划多而不统、矛盾突出，基础数据缺乏、家底不清，城乡发展剥离、缺乏统筹，多头管理，步调不一致”等突出问题，大理州以大理市为试点，在省住建厅的大力支持下，于2013年底开展了“多规合一”试点，旨在探索国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划“多规合一”的方法，切实加强城市空间开发利用管制，加强城乡规划的衔接，更好地形成人口、产业、资源和环境相协调的城市空间格局，促进经济转型升级与社会和谐进步。大理市于2014年9月被列为国家县市“多规合一”试点。

（一）明确工作目标

以国民经济和社会发展规划为依据，加强城乡规划和土地利用总体规划相衔接，从规划内容、信息平台、协调机制和行政管理等方面理顺“多规”关系，统筹推进“多规合一”工作。通过开展“多规合一”工作，努力实现六个目标：一是落实城镇化工作会议精神，体现新型城镇化发展道路；二是实现各行业规划的整合入库，建立起全域统一的基础信息平台，缝合各项用地空间，解决用地矛盾；三是梳理部门事权，建立良好的协作与资源共享机制，形成“一张图”高效、精准的管理模式；四是使大理良好的生态格局与环境得到严格保护；五是大理滇西中心城市的各项规划建设得以顺利推进，城乡各项公共设施与社会资源统筹布局均等化发展，城乡差距逐步缩小；六是产业加速转型，经济结构不断优化，旅游文化与整体服务水平得到极大提升。

（二）明确工作重点

一是坚持示范带动，规划引领。发挥《大理市城乡（统筹）总体规划》暨“多规合一”工作的纲领作用。通过整合大理市现有109项各类规划，实现以国民经济社会发展规划为目标、以土地利用总体规划为指标、以城乡规划为坐标、以生态环境保护规划为校验四规相协调的发展指引目标，将“多规合一”作为未来大理市全域各项专业规划编制的纲领，作为市域空间管制的权威性文件和指导大理市全面发展的空间基础。

通过实施国家级“生态文明—绿色低碳生态示范区”“产城融合—旅游综合改革示范区”“信息管理—智慧城市示范区”，省级“统筹城乡—城乡一体化示范区”“宜居宜业—城镇上山示范区”“彰显品质—人居环境提升示范区”六大示范区建设战略，统一各类规划近期的工作要求与目标，形成有的放矢的规划合力，以示范区的创建，带动大理市发展转型。

二是坚持统筹发展，合理利用。以全域的视角，开展规划整合工作。按照“横向到边、纵向到底”的规划空间要求，通过整合各行业的发展目标、各类空间规划的具体方案，实现规划空间的市域全覆盖，协调解决各类规划的空间矛盾，确保大理市城乡发展总体战略及目标的实施。

以发展底线为核心，实施严格的空间管制。将大理洱海流域作为一个整体的地理单元进行统筹规划，在生态为导向的前提下，以辅助科学决策为目标，划定四区；结合大理市独特的地质条件、山水格局、历史文化等多项发展条件，统筹考虑、统一谋划市域城乡各类生产生活要素，以体现发展焦点为指导，划定九线。通过“四区九线”的划定，明晰大理市的保护与发展建设空间，建设特色鲜明的滇西中心城市核心区。

以信息化管理平台建设，促进资源高效合理利用。通过建立信息化平台，打破部门合作壁垒，将规划和事权入库，准确界定资源开发利用的空间、指标要求，坚持“一张蓝图绘到底、一任接着一任干”，实现“规划一张图、建设一盘棋、管理一张网”，从根本上杜绝规划的随意性，形成统一谋划、统一建设的着力点。

三是坚持科学管理，严格执法。以空间为核心，建立部门协作管理机制。以不变更部门管理事权为前提，以建立空间协调机制为重点，以实现空间管理高效、准确、无盲区为目的，建立项目立项到审批的新流程、创新部门协作管理的新机制。

完善地方法规体系，明确近期重点任务。通过对现有规划及地方法律法规的综合梳理和查缺补漏，形成各行业规划的综合体系，通盘考虑未来的发展建设，结合发展的总体目标，归纳总结出近期建设的重点，有条理、有计划的实施城乡建设。

依托信息平台，辅助违法发现和审批管理。建立基础平台，统一地理信息标准，共享空间管理资源，以信息化手段对各类规划及项目的落地进行精确校审，实施数字化的规划管理，使违法违规无处可藏。

（三）扎实推进工作

一是分析研究市域城乡统筹规划。邀请云南省住房和城乡建设厅、云南省城市科学研究会、云南省设计院集团的相关专家组成专家组，在对当前城镇化建设新形势、大理市城乡规划基本情况及存在问题进行认真分析研究的基础上，编制了《大理市城乡规划建设战略构想》，就全面优化大理市城乡规划建设工作提出了具体意见和建议。

二是理顺完善城乡规划管理体制。大理市于2013年12月18日编制上报了《关于进一步理顺大理市规划管理体制和工作机制的方案》，根据“全市一盘棋”、“规划一张图”的思路，以完善体制机制为核心，以规范审批程序为重点，提出了理顺管理体制和工作机制的具体措施。目前，大理市城乡规划委员会已完成调整充实工作，大理创新工业园区、大理旅游度假区辖区范围内的相关规划及建设项目已全部纳入市级管理，市域城乡规划管理工作得到切实改进和加强。

三是整合完善城乡规划体系。根据《大理市城乡统筹规划工作组织实施方案》，列入城乡统筹规划编制内容、且已组织编制的规划共有6项，包括《大理市城乡统筹总体规划》《大理市交通体系规划》《大理市给水排水工程专项规划》《智慧城市试点专项规划》《城市重点地段城市设计》。其中，《大理市城乡统筹总体规划》《城市重点地段城市设计》已基本编制完成；《大理市交通体系规划》通过专家评审；《大理市给水排水工程专项规划》已批准实施。

四是开展城乡规划地理信息平台建设。目前，已完成下关、大理城区地下管线勘测、1:500工作数字化地形图补测外业作业、数据建库和管理维护技术人员培训等工作，为今后实现地理信息平台有效管理和使用奠定坚实基础。

五是加强城乡规划管理能力建设。组建了大理市规划信息中心，陆续开展了地理信息系统、地下管线管理系统、“多规合一”平台运用的技术人员培训，参训人员基本掌握了几个平台的软件运用和基本维护；大理市规划展览馆建设工作进展顺利，目前已委托开展布展设计。

三、以试点为示范，提升全州城乡规划水平

大理州在全力推进大理市“多规合一”试点工作的同时，认真分析总结“多规合一”试点工作的经验，结合经济社会发展及新型城镇化建设的实际，计划从2015年起，实施祥云、宾川、弥渡、永平县四个坝区城乡统筹示范区建设，并同步推行“多规合一”州级试点工作，按照新型城镇化建设和城乡统筹发展的要求，开展国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划以及交通水利、教育医疗、产业发展规划“多规合一”，将其作为城乡统筹、城乡协同发展的重要方式和手段，通过试点先行先试，进一步总结提炼，形成一套可复制、可推广、可操作的方法在全 州推广，全面提升全州城乡规划工作科学化水平。